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Roma, 4 settembre
2014
Circolare n. 151/2014
Oggetto: Autotrasporto
– La Corte di Giustizia Europea boccia i costi minimi.
I costi minimi
dell’autotrasporto sono illegittimi: lo ha sancito stamattina la Corte di
Giustizia Europea rispondendo in via pregiudiziale al Tar del Lazio dove sono
pendenti da oltre due anni numerosi ricorsi, tra cui quello della Confetra e
delle associazioni confederate.
La Corte di
Strasburgo ha negato la correlazione tra costi minimi e sicurezza stradale che
il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha finora caparbiamente
sostenuto a difesa dell’83 bis del D.L. 112/2008.
Alla luce della
sentenza, salta tutto l’impianto dell’83 bis e il Tar del Lazio dovrà
invalidare i provvedimenti impugnati.
In attesa del
pronunciamento del Tar, sarà opportuno che le imprese committenti coinvolte in
controversie tariffarie producano in giudizio la sentenza della Corte di
Giustizia.
Inoltre imprese
committenti che abbiano eventualmente già definito i giudizi, potranno proporre
azione per farsi indennizzare da chi si è indebitamente arricchito (art.2041
C.C.).
E’ opportuno
sottolineare come i ricorsi al Tar del Lazio avessero ad oggetto i costi minimi
fissati allora dall’Osservatorio, in seguito sciolto insieme alla Consulta di
cui era espressione. Così, tanto i giudizi pendenti al Tar, quanto l’attuale
sentenza della Corte UE fanno particolare riferimento a quelle delibere
dell’Osservatorio, ma le motivazioni addotte per spiegarne l’illegittimità sono
di carattere generale: la Corte infatti espressamente afferma che “Anche se non si può negare che la tutela
della sicurezza stradale possa costituire un obiettivo legittimo, la
determinazione dei costi minimi d’esercizio non risulta idonea né direttamente,
né indirettamente a garantirne il conseguimento”.
E’
auspicabile dunque che il Ministero delle Infrastrutture voglia cogliere senza
pregiudizi il senso di questa sentenza ed evitare il protrarsi di una
situazione di totale illegittimità, assumendosene altrimenti tutte le
inevitabili responsabilità, anche di natura patrimoniale.
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Piero Luzzati |
Per riferimenti confronta circ.re conf.le n.68/2013 |
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Allegato uno |
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CONFETRA – La riproduzione totale o parziale è consentita esclusivamente alle
organizzazioni aderenti alla Confetra. |
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SENTENZA DELLA CORTE (Quinta Sezione)
4 settembre 2014
«Rinvio pregiudiziale – Trasporto su strada –
Importo dei costi minimi d’esercizio determinato da un organismo
rappresentativo degli operatori interessati – Associazione
d’imprese – Restrizione di concorrenza – Obiettivo d’interesse
generale – Sicurezza stradale – Proporzionalità»
Nelle cause riunite
da C‑184/13 a C‑187/13, C‑194/13, C‑195/13 e C‑208/13,
*** omissis ***
Sentenza
1 Le
domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull’interpretazione degli articoli
49 TFUE, 56 TFUE, 96 TFUE e 101 TFUE nonché dell’articolo
4, paragrafo 3, TUE.
2 Tali
domande sono state proposte nell’ambito di controversie in cui sono opposti,
nella causa C‑184/13, l’API – Anonima Petroli Italiana SpA e altri al Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti e al Ministero dello Sviluppo economico; nella causa C‑185/13,
l’ANCC-Coop – Associazione Nazionale Cooperative di Consumatori
e altri al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, al Ministero
dello Sviluppo economico, alla Consulta generale per l’autotrasporto e la
logistica (in prosieguo la «Consulta»), all’Osservatorio sulle attività di
autotrasporto (in prosieguo l’«Osservatorio») e all’Autorità garante della
concorrenza e del mercato; nella causa C‑186/13, l’Air Liquide Italia SpA e altri al Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti e al Ministero dello Sviluppo economico; nella causa C‑187/13,
la Confetra – Confederazione Generale Italiana dei Trasporti e della
Logistica e altri al Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti – Osservatorio sulle Attività di Trasporto e al Ministero
dello Sviluppo economico; nelle cause C‑194/13, C‑195/13 e C‑208/13,
rispettivamente, l’Esso Italiana Srl, la
Confindustria – Confederazione generale dell’industria italiana
e altri all’Autorità garante della concorrenza e del mercato e al
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti nonché al Ministero dello
Sviluppo economico, in merito a provvedimenti che fissano i costi minimi
d’esercizio nel settore del trasporto merci su strada per conto di terzi.
Contesto normativo
Il diritto dell’Unione
3 Ai sensi
degli articoli 1 e 2 del regolamento (CEE) n. 4058/89 del Consiglio, del
21 dicembre 1989, relativo alla formazione dei prezzi per i trasporti di merci
su strada tra gli Stati membri (GU L 390, pag. 1), i prezzi dei
trasporti di merci su strada per conto di terzi tra gli Stati membri sono
concordati liberamente. A termini del terzo considerando di tale regolamento,
«la libera formazione dei prezzi dei trasporti di merci su strada costituisce
il regime tariffario più adatto alla creazione di un mercato libero dei
trasporti, così come deciso dal Consiglio, nonché alle finalità del mercato
interno e all’esigenza di istituire un sistema di tariffazione uniformemente
applicabile nell’insieme della Comunità».
4 Al
considerando 4 del regolamento (CE) n. 1072/2009 del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 21 ottobre 2009, che fissa norme comuni per l’accesso al
mercato internazionale del trasporto di merci su strada (GU L 300,
pag. 72), si legge che «[l]’instaurazione di una politica comune dei
trasporti comporta l’eliminazione di qualsiasi restrizione nei confronti del
prestatore di servizi di trasporto fondata sulla nazionalità o sul fatto che è
stabilito in uno Stato membro diverso da quello in cui i servizi devono essere
forniti». Il considerando 6 di detto regolamento enuncia che «[i]l graduale
completamento del mercato unico europeo dovrebbe condurre all’eliminazione
delle restrizioni di accesso ai mercati interni degli Stati membri. Tuttavia,
questo dovrebbe tenere in considerazione l’efficacia dei controlli e
l’evoluzione delle condizioni di impiego nel settore, l’armonizzazione delle
norme in materia, tra l’altro, di attuazione e di oneri relativi all’uso delle
strade e la legislazione sociale e di sicurezza».
5 L’articolo
8, paragrafo 1, del regolamento n. 1072/2009 dispone che «[q]ualsiasi trasportatore di merci su strada per conto terzi
che sia titolare di una licenza comunitaria e il cui conducente, se cittadino
di un paese terzo, è munito di un attestato di conducente è ammesso, alle condizioni
fissate dal presente capo, ad effettuare trasporti di cabotaggio».
6 L’articolo
9, paragrafo 1, del medesimo regolamento prevede quanto segue:
«[l]’esecuzione dei trasporti di cabotaggio è
soggetta, salvo altrimenti disposto dalla normativa comunitaria, alle
disposizioni legislative, regolamentari e amministrative in vigore nello Stato
membro ospitante per quanto riguarda:
a) le
condizioni che disciplinano il contratto di trasporto;
(...)».
7 Il
diritto dell’Unione contiene molti atti in materia di sicurezza stradale. Così,
il regolamento (CEE) n. 3820/85 del Consiglio, del 20 dicembre 1985,
relativo all’armonizzazione di alcune disposizioni in materia sociale nel
settore dei trasporti su strada (GU L 370, pag. 1), agli articoli 6 e
7 fissa le norme comuni relative ai tempi di guida e di riposo dei conducenti.
La direttiva 2002/15/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo
2002, concernente l’organizzazione dell’orario di lavoro delle persone che
effettuano operazioni mobili di autotrasporto (GU L 80, pag. 35),
agli articoli da 4 a 7 fissa prescrizioni minime sulla durata massima
settimanale del lavoro, sui riposi e sul lavoro notturno. Gli articoli da 13 a
16 del regolamento (CEE) n. 3821/85 del Consiglio, del 20 dicembre 1985,
relativo all’apparecchio di controllo nel settore dei trasporti su strada (GU
L 370, pag. 8), come modificato dal regolamento (CE) n. 561/2006
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 marzo 2006 (GU L 102,
pag. 1), prevedono gli obblighi del datore di lavoro e dei conducenti
relativi all’utilizzo dell’apparecchio di controllo e dei fogli di
registrazione. Anche la direttiva 2006/126/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 20 dicembre 2006, concernente la patente di guida (GU L 403,
pag. 18), e la direttiva 2007/46/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 5 settembre 2007, che istituisce un quadro per l’omologazione
dei veicoli a motore e dei loro rimorchi, nonché dei sistemi, componenti ed
entità tecniche destinati a tali veicoli (direttiva quadro) (GU L 263,
pag. 1), stabiliscono importanti norme comuni in materia di tutela della
sicurezza stradale.
Il diritto italiano
8 Oltre
alle varie normative in materia di circolazione, in particolare quelle del
codice della strada, la legge n. 32, del 1° marzo 2005, recante la
delega al Governo per il riassetto normativo del settore dell’autotrasporto di
persone e cose (GURI n. 57, del 10 marzo 2005, pag. 5), ha fissato i
principi e i criteri direttivi del riassetto dell’autotrasporto. Tale legge
mirava, in particolare, a introdurre una liberalizzazione regolata e a
sostituire il precedente sistema di tariffe obbligatorie a forcella, creato con
la legge n. 298, del 6 giugno 1974, con un sistema fondato sulla libera
contrattazione dei prezzi per i servizi di autotrasporto di merci. Tra i
principi e i criteri direttivi della delega figuravano anche l’adeguamento
della normativa alla disciplina comunitaria in un’ottica di mercato aperto e
concorrenziale, la salvaguardia della concorrenza fra le imprese, nonché la
tutela della sicurezza della circolazione e della sicurezza sociale.
9 In
applicazione della delega summenzionata, il governo italiano ha emanato vari
decreti legislativi diretti ad attuare detta riforma.
10 Con il decreto
legislativo n. 284, del 21 novembre 2005, si è conferito alla Consulta il
potere di svolgere attività propositiva, di studio, di monitoraggio, di
consulenza delle autorità politiche per la definizione delle politiche di
intervento e delle strategie di governo nel settore dell’autotrasporto. La
Consulta è costituita da rappresentanti delle amministrazioni statali, delle
associazioni di categoria degli autotrasportatori, delle associazioni di
committenti e d’imprese e/o organismi in cui lo Stato ha una quota di
maggioranza. All’epoca dei fatti di cui ai procedimenti principali, era
composta di 102 membri, effettivi e supplenti, così suddivisi:
– 60
membri rappresentanti delle associazioni di categoria degli
autotrasportatori e dei committenti;
– 36
membri rappresentanti delle amministrazioni statali, e
– 6
membri rappresentanti di imprese e/o organismi in cui lo Stato ha una
quota di maggioranza.
11 Il decreto
legislativo n. 284, del 21 novembre 2005, ha inoltre istituito, quale
organo della Consulta, l’Osservatorio che esercita, in particolare, funzioni di
monitoraggio sul rispetto delle disposizioni in materia di sicurezza della
circolazione e di sicurezza sociale e provvede all’aggiornamento degli usi e
consuetudini applicabili ai contratti verbali di autotrasporto delle merci. In
forza dell’articolo 6, comma 1, lettera g), di tale decreto, l’Osservatorio è
composto di dieci membri scelti dal presidente della Consulta fra i suoi
componenti aventi specifica professionalità in materia statistica ed economica.
All’epoca della proposizione dei procedimenti principali, l’Osservatorio
contava dieci membri, tra i quali otto rappresentanti delle associazioni degli
autotrasportatori e dei committenti e due rappresentanti delle amministrazioni
statali.
12 Il decreto
legislativo n. 286, del 21 novembre 2005, di esecuzione della
liberalizzazione regolata dispone, all’articolo 4, comma 1, che i corrispettivi
per i servizi di trasporto di merci su strada siano determinati dalla libera
contrattazione delle parti che stipulano il contratto di trasporto e, inoltre,
al comma 2 di tale articolo, assicura la tutela della sicurezza stradale
prevedendo la nullità delle «clausole dei contratti di trasporto che comportano
modalità e condizioni di esecuzione delle prestazioni contrarie alle norme
sulla sicurezza della circolazione stradale». Per quanto riguarda i contratti
verbali, maggiormente in grado di danneggiare la posizione di maggior debolezza
del contraente, detto decreto legislativo ha mitigato il principio della
libertà contrattuale prevedendo l’applicazione degli usi e dei costumi di
settore individuati dall’Osservatorio.
13 L’articolo
83 bis del decreto legge n. 112, del 25 giugno 2008, ha ridotto la
portata della liberalizzazione delle tariffe introdotta con il decreto
legislativo n. 286, del 21 novembre 2005, prevedendo, per quanto riguarda
i contratti verbali, che il corrispettivo dovuto dal committente non possa
essere inferiore ai costi minimi d’esercizio la cui determinazione è demandata
all’Osservatorio.
14 Tali costi minimi
includono:
– il
costo medio del carburante per chilometro di percorrenza, con riferimento alle
diverse tipologie di veicoli, determinato mensilmente, e
– la quota,
espressa in percentuale, dei costi di esercizio dell’impresa di autotrasporto
per conto di terzi rappresentata dai costi del carburante, determinata
semestralmente.
15 La disciplina di
cui all’articolo 83 bis del decreto legge n. 112, del 25 giugno 2008,
ha subìto importanti modifiche che hanno eliminato la distinzione tra contratti
in forma scritta e contratti meramente verbali, consentendo all’Osservatorio di
incidere sulla determinazione delle tariffe anche dei primi in ragione della
pretesa necessità di garantire il rispetto degli standard di sicurezza.
16 L’articolo
83 bis del decreto legge n. 112, del 25 giugno 2008, come in vigore
all’epoca delle controversie principali (in prosieguo: l’«articolo
83 bis del decreto legge n. 112/2008 modificato»), rubricato «Tutela
della sicurezza stradale e della regolarità del mercato dell’autotrasporto di
cose per conto di terzi», dispone quanto segue:
«1. L’Osservatorio
sulle attività di autotrasporto di cui all’articolo 9 del decreto legislativo
21 novembre 2005, n. 286, sulla base di un’adeguata indagine a campione e
tenuto conto delle rilevazioni effettuate mensilmente dal Ministero dello
sviluppo economico sul prezzo medio del gasolio per autotrazione, determina
mensilmente il costo medio del carburante per chilometro di percorrenza, con
riferimento alle diverse tipologie di veicoli, e la relativa incidenza.
2. Lo stesso
Osservatorio, con riferimento alle tipologie dei veicoli, determina, il
quindicesimo giorno dei mesi di giugno e dicembre, la quota, espressa in
percentuale, dei costi di esercizio dell’impresa di autotrasporto per conto di
terzi rappresentata dai costi del carburante.
3. Le disposizioni
dei commi da 4 a 11 del presente articolo sono volte a disciplinare i
meccanismi di adeguamento dei corrispettivi dovuti dal mittente per i costi del
carburante sostenuti dal vettore e sono sottoposte a verifica con riferimento
all’impatto sul mercato, dopo un anno dalla data della loro entrata in vigore.
4. Al fine di
garantire la tutela della sicurezza stradale e la regolarità del mercato
dell’autotrasporto di merci per conto di terzi, nel contratto di trasporto,
stipulato in forma scritta, ai sensi dell’articolo 6 del decreto legislativo 21
novembre 2005, n. 286, l’importo a favore del vettore deve essere tale da
consentire almeno la copertura dei costi minimi di esercizio, che garantiscano,
comunque, il rispetto dei parametri di sicurezza normativamente previsti. Tali
costi minimi sono individuati nell’ambito degli accordi volontari di settore,
conclusi tra organizzazioni associative di vettori rappresentati nella Consulta
generale per l’autotrasporto e per la logistica, di cui al comma 16, e
organizzazioni associative dei committenti. Tali accordi possono altresì
prevedere contratti di trasporto di merci su strada di durata o quantità
garantite, per i quali è possibile derogare alle disposizioni di cui al
presente comma nonché alle previsioni di cui agli articoli 7, comma 3, e
7 bis del decreto legislativo 21 novembre 2005, n. 286, ed alle
disposizioni in materia di azione diretta.
4 bis. Qualora
gli accordi volontari previsti al comma 4 non siano stipulati entro il termine
di nove mesi, decorrenti dalla data di entrata in vigore della presente
disposizione, l’Osservatorio sulle attività di autotrasporto di cui
all’articolo 6, comma 1, lettera g), del decreto legislativo 21 novembre 2005,
n. 284, determina i costi minimi, secondo quanto previsto al comma 4.
Decorso il termine di cui al primo periodo, qualora entro ulteriori trenta
giorni l’Osservatorio non abbia provveduto ad adottare le determinazioni dei
costi minimi, si applicano anche ai contratti di trasporto stipulati in forma
scritta le disposizioni di cui ai commi 6 e 7, ai soli fini della
determinazione del corrispettivo.
4
ter. Qualora dalla
fattura risulti indicato un corrispettivo di importo inferiore a quanto
previsto nel comma 4 o, in alternativa, nel comma 4 bis, l’azione del
vettore nei confronti del mittente per il pagamento della differenza si prescrive
entro il termine di un anno, decorrente dal giorno del completamento della
prestazione di trasporto, salvo diverse pattuizioni fondate su accordi
volontari conclusi ai sensi del comma 4.
4 quater. In deroga a quanto previsto nei commi 4
e 4 bis, l’importo del corrispettivo a favore del vettore per le
prestazioni di trasporto svolte in esecuzione di un contratto stipulato in
forma scritta, ai sensi dell’articolo 6 del decreto legislativo 21 novembre
2005, n. 286, è rimesso all’autonomia negoziale delle parti, ove le
suddette prestazioni siano effettuate entro il limite di cento chilometri
giornalieri, fatte salve diverse pattuizioni fondate su accordi volontari di
settore, conclusi ai sensi del comma 4.
4 quinquies. All’atto
della conclusione del contratto, il vettore è tenuto a fornire al committente
un’attestazione rilasciata dagli enti previdenziali, di data non anteriore a
tre mesi, dalla quale risulti che l’azienda è in regola ai fini del versamento
dei contributi assicurativi e previdenziali.
5. Nel caso in cui
il contratto abbia ad oggetto prestazioni di trasporto da effettuare in un arco
temporale eccedente i trenta giorni, la parte del corrispettivo corrispondente
al costo del carburante sostenuto dal vettore per l’esecuzione delle prestazioni
contrattuali, così come già individuata nel contratto o nelle fatture emesse
con riferimento alle prestazioni effettuate dal vettore nel primo mese di
vigenza dello stesso, è adeguata sulla base delle variazioni intervenute nel
prezzo del gasolio da autotrazione accertato ai sensi del comma 1, laddove
dette variazioni superino del 2 per cento il valore preso a riferimento al
momento della sottoscrizione del contratto stesso o dell’ultimo adeguamento
effettuato.
6. Qualora il
contratto di trasporto di merci su strada non sia stipulato in forma scritta,
ai sensi dell’articolo 6 del decreto legislativo 21 novembre 2005, n. 286,
la fattura emessa dal vettore evidenzia, ai soli fini civilistici e
amministrativi, la parte del corrispettivo dovuto dal mittente, corrispondente
al costo del carburante sostenuto dal vettore per l’esecuzione delle
prestazioni contrattuali. Tale importo deve corrispondere al prodotto
dell’ammontare del costo chilometrico determinato, per la classe cui appartiene
il veicolo utilizzato per il trasporto, ai sensi del comma 1, nel mese
precedente a quello dell’esecuzione del trasporto, per il numero di chilometri
corrispondenti alla prestazione indicata nella fattura.
7. La parte del
corrispettivo dovuto al vettore, diversa da quella di cui al comma 6, deve
corrispondere a una quota dello stesso corrispettivo che, fermo restando quanto
dovuto dal mittente a fronte del costo del carburante, sia almeno pari a quella
identificata come corrispondente a costi diversi dai costi del carburante nel
provvedimento di cui al comma 2.
8. Laddove la parte
del corrispettivo dovuto al vettore, diversa da quella di cui al comma 6,
risulti indicata in un importo inferiore a quello indicato al comma 7, il
vettore può chiedere al mittente il pagamento della differenza. Qualora il
contratto di trasporto di merci su strada non sia stato stipulato in forma
scritta, l’azione del vettore si prescrive decorsi cinque anni dal giorno del
completamento della prestazione di trasporto. Qualora il contratto di trasporto
sia stipulato in forma scritta, l’azione del vettore si prescrive in un anno ai
sensi dell’articolo 2951 del codice civile.
9. Se il
committente non provvede al pagamento entro i quindici giorni successivi, il
vettore può proporre, entro i successivi quindici giorni, a pena di decadenza,
domanda d’ingiunzione di pagamento mediante ricorso al giudice competente, ai
sensi dell’articolo 638 del codice di procedura civile, producendo la
documentazione relativa alla propria iscrizione all’albo degli
autotrasportatori di cose per conto di terzi, la carta di circolazione del
veicolo utilizzato per l’esecuzione del trasporto, la fattura per i
corrispettivi inerenti alla prestazione di trasporto, la documentazione
relativa all’avvenuto pagamento dell’importo indicato e i calcoli con cui viene
determinato l’ulteriore corrispettivo dovuto al vettore ai sensi dei commi 7 e
8. ll giudice, verificata la regolarità della
documentazione e la correttezza dei calcoli prodotti, ingiunge al committente,
con decreto motivato, ai sensi dell’articolo 641 del codice di procedura
civile, di pagare l’importo dovuto al vettore senza dilazione, autorizzando
l’esecuzione provvisoria del decreto ai sensi dell’articolo 642 del codice di
procedura civile e fissando il termine entro cui può essere fatta opposizione,
ai sensi delle disposizioni di cui al libro IV, titolo I, capo I, del medesimo
codice.
(...)
14. Ferme restando
le sanzioni previste dall’articolo 26 della legge 6 giugno 1974, n. 298, e
successive modificazioni, e dall’articolo 7 del decreto legislativo 21 novembre
2005, n. 286, ove applicabili, alla violazione delle norme di cui ai commi
6, 7, 8 e 9 consegue la sanzione dell’esclusione fino a sei mesi dalla
procedura per l’affidamento pubblico della fornitura di beni e servizi, nonché
la sanzione dell’esclusione per un periodo di un anno dai benefìci fiscali,
finanziari e previdenziali di ogni tipo previsti dalla legge.
15. Le sanzioni
indicate al comma 14 sono applicate dall’autorità competente.
16. Non si dà luogo
all’applicazione delle sanzioni introdotte dal comma 14 nel caso in cui le
parti abbiano stipulato un contratto di trasporto conforme a un accordo
volontario concluso, tra la maggioranza delle organizzazioni associative dei
vettori e degli utenti dei servizi di trasporto rappresentati nella Consulta
generale per l’autotrasporto e per la logistica, per disciplinare lo
svolgimento dei servizi di trasporto in uno specifico settore merceologico.
(...)».
17 Dal 12 settembre
2012, le funzioni dell’Osservatorio sono state attribuite per legge a un
servizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
Controversie principali e questioni
pregiudiziali
18 In mancanza di
accordi volontari di cui all’articolo 83 bis, commi 4 e 4 bis, del
decreto legge n. 112/2008 modificato, il 21 novembre 2011 l’Osservatorio
ha adottato una serie di tabelle che stabiliscono i costi minimi d’esercizio
delle imprese di autotrasporto per conto di terzi. Tali tabelle sono state
riprese nel decreto dirigenziale del Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti del 22 novembre 2011.
19 Le voci di costo
nelle suddette tabelle sono calcolate per cinque classi di veicoli a seconda
della massa massima a pieno carico, individuando una percorrenza annua media ed
un consumo medio di gasolio a chilometro. I costi includono quelli per i
trattori stradali, per i semirimorchi, per la manutenzione, per il lavoro degli
autisti dipendenti sulla base del contratto collettivo nazionale in vigore, per
le assicurazioni, revisioni e bolli, per gli pneumatici, per il carburante, per
i pedaggi autostradali e per l’organizzazione. Così, la Commissione europea fa
presente, a titolo esemplificativo, che per i veicoli con una massa fino a 3,5
tonnellate e in riferimento a tratte tra 101 e 150 chilometri, i costi
d’esercizio stabiliti in applicazione dell’articolo 83 bis, comma 2, del
decreto legge n. 112/2008 modificato ammontano a EUR 0,999 al
chilometro, mentre i costi minimi d’esercizio in forza dell’articolo
83 bis, paragrafi 4 e 4 bis, di detto decreto legge sono pari a
EUR 0,909 a chilometro e il costo del carburante è di EUR 0,122 per
chilometro.
20 L’Osservatorio ha
stabilito anche la formula per l’adeguamento periodico dei costi d’esercizio e,
conseguentemente, delle tariffe di autotrasporto. Il 14 e 21 dicembre 2011 tale
organismo ha adeguato i valori stabiliti con la prima determinazione adottando
gli atti intitolati «Pubblicazione periodica dei costi d’esercizio dell’impresa
di autotrasporto per conto di terzi e dei costi minimi d’esercizio che
garantiscano il rispetto dei parametri di sicurezza».
21 I procedimenti a quibus traggono origine da una serie di ricorsi di
annullamento – gravame principale e motivi aggiunti – dinanzi al
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, contro gli atti mediante i
quali l’Osservatorio ha determinato i costi minimi ai sensi dell’articolo
83 bis del decreto legge n. 112/2008 modificato.
22 Secondo il giudice
del rinvio, la normativa italiana introduce un sistema regolato di
determinazione dei costi minimi di esercizio che vincola la libera
contrattazione e la libertà di enucleazione di uno degli elementi essenziali
del contratto, sia pure nella logica della salvaguardia degli standard di
sicurezza.
23 La necessità di
tutelare la sicurezza stradale sarebbe presente nel diritto dell’Unione, ma il
giudice del rinvio dubita che il punto di bilanciamento tra gli interessi
confliggenti raggiunto dall’articolo 83 bis del decreto legge
n. 112/2008 modificato sia rispettoso del diritto dell’Unione.
24 Ciò considerato,
il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha deciso di sospendere il
procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali,
redatte in termini identici nelle cause da C‑184/13 a C‑187/13, C‑194/13,
C‑195/13 e C‑208/13:
«1)
Se la tutela della libertà di concorrenza,
della libera circolazione delle imprese, della libertà di stabilimento e di
prestazione dei servizi (di cui agli artt. 4, [paragrafo 3,] TUE,
101 TFUE, 49 [TFUE], 56 [TFUE] e 96 TFUE) sia compatibile,
ed in che misura, con disposizioni nazionali degli Stati membri dell’Unione
prescrittive di costi minimi di esercizio nel settore dell’autotrasporto,
implicanti fissazione eteronoma di un elemento costitutivo del corrispettivo
del servizio e, quindi, del prezzo contrattuale.
2) [S]e,
ed a quali condizioni, limitazioni dei principi citati siano giustificabili in
relazione ad esigenze di salvaguardia dell’interesse pubblico alla sicurezza
della circolazione stradale e se, in detta prospettiva funzionale, possa
trovare collocazione la fissazione di costi minimi di esercizio secondo quanto
previsto dalla disciplina di cui all’art. 83 bis del d.l. n. 112/2008 e successive modificazioni ed integrazioni.
3) [S]e
la determinazione dei costi minimi di esercizio, nell’ottica menzionata, possa
poi essere rimessa ad accordi volontari delle categorie di operatori
interessate e, in subordine, ad organismi la cui composizione è caratterizzata
da una forte presenza di soggetti rappresentativi degli operatori economici
privati di settore, in assenza di criteri predeterminati a livello
legislativo».
25 Con decisione del
presidente della Corte del 14 maggio 2013, le cause da C‑184/13 a C‑187/13,
C‑194/13, C‑195/13 e C‑208/13 sono state riunite ai fini
della fase scritta e orale del procedimento nonché della sentenza.
Sulle questioni pregiudiziali
26 Con le questioni
poste, che vanno esaminate congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza,
se l’articolo 101 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo
3, TUE, nonché gli articoli 49 TFUE, 56 TFUE e 96 TFUE debbano
essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale, quale
quella controversa nei procedimenti principali, in forza della quale il prezzo
dei servizi di autotrasporto delle merci per conto di terzi non può essere
inferiore a costi minimi d’esercizio determinati da un organismo composto
principalmente da rappresentanti degli operatori economici interessati.
27 In via
preliminare, occorre precisare che la normativa nazionale controversa nei
procedimenti principali prevede che i costi minimi d’esercizio siano
determinati, principalmente, nell’ambito di accordi volontari di settore
stipulati da associazioni di categoria di trasportatori e di committenti,
secondariamente, in mancanza di accordi del genere, dall’Osservatorio e, in
caso d’inerzia di quest’ultimo, direttamente dal Ministero delle Infrastrutture
e dei Trasporti. Nel corso del periodo tra novembre 2011 e agosto 2012, cui si
riferiscono i procedimenti principali, i costi minimi d’esercizio sono stati
effettivamente fissati dall’Osservatorio.
Sul diritto dell’Unione in materia di
concorrenza
28 Si deve ricordare
che, come risulta da costante giurisprudenza della Corte, se è pur vero che
l’articolo 101 TFUE riguarda esclusivamente la condotta delle imprese e
non disposizioni legislative o regolamentari emanate dagli Stati membri, resta
il fatto che tale articolo, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo
3, TUE, che instaura un dovere di collaborazione tra l’Unione europea e gli
Stati membri, obbliga questi ultimi a non adottare o a non mantenere in vigore
provvedimenti, anche di natura legislativa o regolamentare, idonei ad eliminare
l’effetto utile delle regole di concorrenza applicabili alle imprese (v.
sentenze Cipolla e a., C‑94/04 e C‑202/04, EU:C:2006:758,
punto 46, nonché Sbarigia, C‑393/08,
EU:C:2010:388, punto 31).
29 Si ha violazione
dell’articolo 101 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo
3, TUE, qualora uno Stato membro vuoi imponga o agevoli la conclusione di
accordi in contrasto con l’articolo 101 TFUE o rafforzi gli effetti di
tali accordi, vuoi revochi alla propria normativa il suo carattere pubblico
delegando ad operatori privati la responsabilità di adottare decisioni di
intervento in materia economica (v. sentenze Centro Servizi Spediporto, C‑96/94,
EU:C:1995:308, punto 21; Arduino, C‑35/99, EU:C:2002:97, punto 35, nonché
Cipolla e a., EU:C:2006:758, punto 47).
30 In particolare,
nella sentenza Centro Servizi Spediporto (EU:C:1995:308), la Corte, investita
di una questione simile in relazione alla normativa italiana all’epoca vigente
che istituiva un sistema di tariffe obbligatorie a forcella comprese tra un
minimo e un massimo, ha dichiarato, da un lato, che, qualora la normativa di
uno Stato membro preveda che le tariffe dei trasporti di merci su strada siano
approvate e rese esecutive dalla pubblica autorità, sulla base di proposte di un
comitato, se quest’ultimo è composto da una maggioranza di rappresentanti dei
pubblici poteri, a fianco di una minoranza di rappresentanti degli operatori
economici interessati, e deve rispettare nelle sue proposte determinati criteri
di interesse pubblico, la fissazione di tali tariffe non può essere considerata
un’intesa tra operatori economici privati che i pubblici poteri hanno imposto o
agevolato o i cui effetti siano stati rafforzati da questi ultimi e,
dall’altro, che i pubblici poteri non hanno delegato le proprie competenze ad
operatori economici privati tenendo conto, prima dell’approvazione delle
proposte, dei rilievi di altri enti pubblici e privati, o addirittura fissando
le tariffe d’ufficio.
31 Nella sentenza Librandi (C‑38/97, EU:C:1998:454), la Corte ha
precisato che quanto sopra constatato non viene rimesso in questione dalla
circostanza che i rappresentanti degli operatori economici non siano più in
minoranza in seno a detto comitato, a condizione che le tariffe siano
determinate nel rispetto dei criteri di interesse pubblico definiti dalla legge
e che i pubblici poteri non deleghino le proprie prerogative a favore di
operatori economici privati tenendo conto, prima dell’approvazione delle
proposte, delle osservazioni di altri organismi pubblici e privati, o
addirittura fissando le tariffe d’ufficio.
32 In primo luogo,
per accertare se la normativa controversa nei procedimenti principali consenta
di desumere l’esistenza di un’intesa tra operatori economici privati, occorre
rilevare che il comitato che ha determinato nei procedimenti principali i costi
minimi d’esercizio, ossia l’Osservatorio, è composto principalmente da
rappresentanti di associazioni di categoria di vettori e di committenti.
Infatti, alla data dei fatti dei procedimenti principali, dei dieci membri
dell’Osservatorio scelti dal presidente della Consulta, otto sono espressione
delle associazioni di vettori e di committenti, e il decreto di nomina
specifica che sono nominati «in rappresentanza» dell’associazione o impresa di
appartenenza.
33 Inoltre, le
decisioni dell’Osservatorio sono approvate a maggioranza dei membri, e nessun
rappresentante statale ha un diritto di veto o di voto preponderante che possa
riequilibrare le relazioni di forza tra l’amministrazione e il settore privato,
diversamente dalla situazione di cui alle sentenze Reiff
(C‑185/91, EU:C:1993:886, punto 22), Delta Schiffahrts-
und Speditionsgesellschaft (C‑153/93,
EU:C:1994:240, punto 21), Centro Servizi Spediporto (EU:C:1995:308, punto 27) e
Librandi (EU:C:1998:454, punto 35).
34 La tariffa
determinata da una simile organizzazione di categoria può comunque rivestire
natura statale, in particolare, quando i membri dell’organizzazione di
categoria siano esperti indipendenti dagli operatori economici interessati e
siano tenuti dalla legge a fissare le tariffe prendendo in considerazione non
soltanto gli interessi delle imprese o delle associazioni di imprese del
settore che li ha designati, ma anche l’interesse generale e gli interessi
delle imprese degli altri settori o degli utenti dei servizi di cui trattasi
(v., in tal senso, sentenze Reiff, EU:C:1993:886,
punti da 17 a 19 e 24; Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, EU:C:1994:240, punti da 16 a 18 e
23; DIP e a., da C‑140/94 a C‑142/94, EU:C:1995:330, punti 18
e 19; Commissione/Italia, C‑35/96, EU:C:1998:303, punto 44, nonché
Arduino, EU:C:2002:97, punto 37).
35 Orbene, in base a
quanto indicato nelle ordinanze di rinvio, la normativa nazionale che
istituisce la Consulta e l’Osservatorio non precisa i principi direttivi cui
tali organi devono attenersi e non contiene nessuna norma atta a impedire ai
rappresentanti delle organizzazioni di categoria di agire nell’esclusivo
interesse della categoria.
36 Inoltre, per
quanto concerne le disposizioni nazionali che istituiscono il sistema dei costi
minimi d’esercizio e attribuiscono il potere di fissarli all’Osservatorio,
occorre rilevare che, certamente, l’articolo 83 bis, comma 4, del decreto
legge n. 112/2008 modificato si riferisce agli obiettivi di tutela della
sicurezza stradale e al regolare funzionamento del mercato dell’autotrasporto
di merci per conto di terzi, da un lato, e prevede che tali costi minimi
d’esercizio debbano comunque garantire il rispetto dei parametri di sicurezza
previsti dalla legge, dall’altro.
37 Tuttavia, la
normativa de qua si limita a un’enunciazione vaga della tutela della sicurezza
stradale e lascia, inoltre, in capo ai membri dell’Osservatorio un amplissimo
margine di discrezionalità e di autonomia nella determinazione dei costi minimi
d’esercizio nell’interesse delle organizzazioni di categoria che li hanno
designati. Infatti, la Commissione osserva a questo proposito che il verbale di
una riunione dell’Osservatorio attesta che, quando i membri dell’Osservatorio
non si sono trovati in accordo sull’ambito di applicazione dei costi minimi
d’esercizio, uno dei membri ha espresso la propria contrarietà in ragione degli
interessi dell’associazione di categoria che rappresentava e non in ragione di
interessi pubblici.
38 Pertanto, la
normativa nazionale di cui trattasi nei procedimenti principali non contiene né
regole procedurali né prescrizioni sostanziali idonee a garantire che
l’Osservatorio si comporti, in sede di elaborazione dei costi minimi
d’esercizio, come un’articolazione del pubblico potere che agisce per obiettivi
d’interesse pubblico.
39 In secondo luogo,
quanto alla questione se i pubblici poteri abbiano delegato le loro competenze
in materia di fissazione delle tariffe a operatori privati, bisogna rilevare
che l’articolo 83 bis, paragrafi 1, 2 e 4 bis, del decreto legge
n. 112/2008 modificato si limita a disporre che l’Osservatorio «determina»
i vari tipi di costi disciplinati dalla normativa nazionale di cui trattasi nei
procedimenti principali. Si evince dal fascicolo fornito alla Corte che
l’autorità pubblica non esercita alcuna forma di controllo sulle valutazioni
espresse dall’Osservatorio in merito ai criteri di determinazione dei costi
minimi d’esercizio o al valore fissato.
40 Analogamente, non
risulta che altri organi o associazioni pubblici siano consultati prima che
tali costi siano recepiti con decreto e resi esecutivi.
41 Da quanto precede risulta
che, considerate la composizione e la modalità di funzionamento
dell’Osservatorio, da un lato, e l’assenza tanto di criteri d’interesse
pubblico definiti per legge in modo sufficientemente preciso da garantire che i
rappresentanti dei vettori e dei committenti operino effettivamente nel
rispetto dell’interesse pubblico generale che la legge mira a conseguire,
quanto di un effettivo controllo e di potere decisionale in ultima istanza da
parte dello Stato, dall’altro, l’Osservatorio è da considerarsi un’associazione
di imprese ai sensi dell’articolo 101 TFUE quando adotta decisioni che
determinano i costi minimi d’esercizio per l’autotrasporto quali quelle in
parola.
42 Inoltre, perché le
regole di concorrenza dell’Unione si applichino alla normativa controversa nei
procedimenti principali, che rende obbligatori i costi minimi d’esercizio
determinati dall’Osservatorio, è necessario che tale normativa sia idonea a
restringere il gioco della concorrenza nel mercato interno.
43 Occorre dichiarare
al riguardo che la determinazione di costi minimi d’esercizio, resi obbligatori
da una normativa nazionale quale quella di cui trattasi nei procedimenti
principali, impedendo alle imprese di fissare tariffe inferiori a tali costi,
equivale alla determinazione orizzontale di tariffe minime imposte.
44 Per quanto attiene
al pregiudizio agli scambi intracomunitari, basti ricordare che un’intesa che
si estenda a tutto il territorio di uno Stato membro ha, per sua natura,
l’effetto di consolidare la compartimentazione nazionale, ostacolando così
l’integrazione economica voluta dal Trattato FUE (v. sentenze
Commissione/Italia, EU:C:1998:303, punto 48, nonché
Manfredi e a., da C‑295/04 a C‑298/04, EU:C:2006:461, punto
45).
45 Alla luce delle
considerazioni che precedono, occorre dichiarare che la determinazione dei
costi minimi d’esercizio per l’autotrasporto, resa obbligatoria da una
normativa nazionale quale quella controversa nei procedimenti principali, è
idonea a restringere il gioco della concorrenza nel mercato interno.
46 Occorre infine,
tuttavia, rilevare che la normativa controversa nei procedimenti principali che
rende obbligatoria una decisione di un’associazione d’imprese avente per
oggetto o per effetto di restringere la concorrenza o la libertà d’azione delle
parti o di una di esse non ricade necessariamente sotto il divieto sancito dal
combinato disposto dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE e dell’articolo 4,
paragrafo 3, TUE.
47 Infatti, ai fini
dell’applicazione di tali disposizioni a un caso di specie, occorre anzitutto
tenere in considerazione il contesto globale nel quale la decisione controversa
dell’associazione di imprese in questione è stata adottata o dispiega i suoi
effetti e, in particolare, i suoi obiettivi. Occorre poi verificare se gli
effetti restrittivi della concorrenza che ne derivano ineriscano al
perseguimento di detti obiettivi (v. sentenze Wouters
e a., C‑309/99, EU:C:2002:98, punto 97,
nonché Consiglio nazionale dei geologi e Autorità garante della concorrenza e
del mercato, C‑136/12, EU:C:2013:489, punto 53).
48 Ciò premesso, si
deve verificare se le restrizioni così imposte dalle norme di cui trattasi nei
procedimenti principali si limitino a quanto necessario al conseguimento di
obiettivi legittimi (v., in tal senso, sentenze Meca‑Medina
e Majcen/Commissione, C‑519/04 P, EU:C:2006:492, punto 47, nonché Consiglio nazionale dei
geologi e Autorità garante della concorrenza e del mercato, EU:C:2013:489,
punto 54).
49 Tuttavia, senza
che occorra valutare se la giurisprudenza citata ai punti 47 e 48 della
presente sentenza si applichi a una normativa nazionale che prescrive un
accordo orizzontale sui prezzi, è sufficiente dichiarare che la normativa di
cui trattasi nei procedimenti principali non può, comunque, essere giustificata
da un obiettivo legittimo.
50 A norma
dell’articolo 83 bis, comma 4, del decreto legge n. 112/2008
modificato, la determinazione dei costi minimi d’esercizio mira a tutelare, in
particolare, la sicurezza stradale.
51 Anche se non si
può negare che la tutela della sicurezza stradale possa costituire un obiettivo
legittimo, la determinazione dei costi minimi d’esercizio non risulta tuttavia
idonea né direttamente né indirettamente a garantirne il conseguimento.
52 A tale riguardo va
rilevato che la normativa di cui trattasi nei procedimenti principali si limita
a prendere in considerazione, in maniera generica, la tutela della sicurezza
stradale, senza stabilire alcun nesso tra i costi minimi d’esercizio e il
rafforzamento della sicurezza stradale.
53 Inoltre, una
normativa nazionale è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo
addotto solo se risponde realmente all’intento di raggiungerlo in modo coerente
e sistematico (v. sentenze Hartlauer, C‑169/07,
EU:C:2009:141, punto 55, e Attanasio Group, C‑384/08,
EU:C:2010:133, punto 51).
54 Al riguardo
occorre rilevare che, sebbene si reputi che il «costo minimo», ai sensi
dell’articolo 83 bis del decreto legge n. 112/2008 modificato,
rappresenti l’importo minimo oggettivamente determinato al di sotto del quale
non sarebbe possibile adempiere gli obblighi imposti dalla normativa in materia
di tutela della sicurezza stradale, la normativa di cui trattasi nei
procedimenti principali prevede tuttavia delle deroghe. Così, in forza
dell’articolo 83 bis, comma 4 quater, del decreto legge
n. 112/2008 modificato, la determinazione del corrispettivo è rimessa
all’autonomia negoziale delle parti ove le prestazioni di servizi di trasporto
siano effettuate entro il limite di 100 chilometri giornalieri. Del pari, il
comma 16 di detto articolo prevede la possibilità di derogare mediante accordi
di settore al costo minimo fissato dall’Osservatorio.
55 Ad ogni buon
conto, i provvedimenti in esame vanno al di là del necessario. Da un lato, non
permettono al vettore di provare che esso, nonostante offra prezzi inferiori
alle tariffe minime stabilite, si conformi pienamente alle disposizioni vigenti
in materia di sicurezza (v., in tal senso, sentenze del 2 aprile 1998, Outokumpu, C‑213/96, EU:C:1998:155,
punto 39, nonché del 13 dicembre 2005, Marks &
Spencer, C‑446/03, EU:C:2005:763, punti da 54 a 56).
56 Dall’altro,
esistono moltissime norme, comprese quelle del diritto dell’Unione, menzionate
al punto 7 della presente sentenza, riguardanti specificamente la sicurezza
stradale, che costituiscono misure più efficaci e meno restrittive, come le
norme dell’Unione in materia di durata massima settimanale del lavoro, pause,
riposi, lavoro notturno e controllo tecnico degli autoveicoli. La stretta
osservanza di tali norme può garantire effettivamente il livello di sicurezza
stradale adeguato.
57 Ne consegue che la
determinazione dei costi minimi d’esercizio non può essere giustificata da un
obiettivo legittimo.
58 Da tutto quanto
precede risulta che occorre rispondere alle questioni poste dichiarando che
l’articolo 101 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 3,
TUE, deve essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale,
quale quella controversa nei procedimenti principali, in forza della quale il
prezzo dei servizi di autotrasporto delle merci per conto di terzi non può
essere inferiore a costi minimi d’esercizio determinati da un organismo
composto principalmente da rappresentanti degli operatori economici
interessati.
Sui principi di libera circolazione e sulla
politica dei trasporti
59 Alla luce della
risposta di cui sopra, non è necessario procedere all’interpretazione degli
articoli 49 TFUE, 56 TFUE e 96 TFUE.
Sulle spese
60 Nei confronti
delle parti nei procedimenti principali la presente causa costituisce un
incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire
sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni
alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Quinta
Sezione) dichiara:
L’articolo
101 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 4, paragrafo 3, TUE, deve
essere interpretato nel senso che osta a una normativa nazionale, quale quella
controversa nei procedimenti principali, in forza della quale il prezzo dei
servizi di autotrasporto delle merci per conto di terzi non può essere
inferiore a costi minimi d’esercizio determinati da un organismo composto
principalmente da rappresentanti degli operatori economici interessati.
Firme